En un entorno cada vez más globalizado, la vigilancia del mercado se ha vuelto un aspecto crucial para reducir los riesgos a la población por posibles no conformidades de productos o servicios de la más diversa índole.
Es de resaltarse que la Ley de Infraestructura de la Calidad cuente con un Título específico con bastante más detalle que la anterior Ley Federal sobre Metrología y Normalización; sin embargo, a nuestro criterio se queda muy corto y su borrador de reglamento no adiciona aspectos relevantes que enriquezcan sus alcances.
Lo que se ha puesto bajo el paraguas de la vigilancia del mercado son básicamente aquellas actividades tradicionales que la autoridad ya ha realizado, pero es una visión que se queda corta para las necesidades del día de hoy y que se refiere básicamente a revisar que algunos productos en punto de venta (“en piso”) cumplan con lo que supuestamente deberían cumplir, ya que para ello se les han realizado pruebas y han obtenido un certificado.
La vigilancia del mercado debe ser conceptualizada en una dimensión mucho más amplia, más completa, que permita a la autoridad una implementación de la regulación que garantice que los productos y servicios son realmente seguros para los usuarios en general (que no solamente consumidores). Este redimensionamiento de la vigilancia del mercado debe considerar al menos los aspectos siguientes:
a) normativos;
b) inteligencia (incluye el uso de tecnología);
c) coordinación de autoridades;
d) revisión de prácticas de organismos evaluadores de la conformidad, entre otros.
En esta primera entrega me referiré al pilar normativo de la vigilancia del mercado, en particular al ejercicio que se realizó hace algunos años de revisión y modificación del Capítulo 2.4 y el Anexo 2.4.1 de las Reglas de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía y que se publicó en 2018 en el Diario Oficial de la Federación. Los comentarios a este ejercicio suelen concentrarse en la eliminación de un par de excepciones para demostrar ante la autoridad aduanera el cumplimiento con las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes que por supuesto son relevantes, pero se deja fuera del radar un aspecto que fue en mi criterio de mucha mayor trascendencia: su implementación tecnológica.
Este ejercicio inicia cuando el directivo de una cámara comenta que esperaba que en ese momento la Dirección General de Comercio Exterior (después Dirección General de Facilitación de Comercio y de Comercio Exterior), de la que tuve el privilegio de ser titular-, me comentara que estaban preocupados por que se continuaban importando algunos productos que no cumplían con una NOM, que fueron a tocar base con aduanas, de ahí los remitieron con la Administración General de Auditoría de Comercio Exterior (AGACE) y de ahí a la Dirección General de Normas de la Secretaría de Economía, para ser enviados a la Dirección General de Comercio Exterior de la misma dependencia. El problema identificado consistía en que efectivamente la AGA y la AGACE no podían detener mercancía que entraba al amparo de un par de excepciones del citado Anexo 2.4.1.
“60% de importaciones de mercancías con fracciones arancelarias en el Acuerdo, declaraban una excepción”
Antes de continuar esta historia, revisaremos algunos conceptos que son relevantes para su mejor comprensión:
- Una NOM es una reglamentación técnica cuyo objetivo -en general-, es proteger la vida, salud, integridad y medio ambiente de las personas, animales y plantas.
- El Acuerdo de NOMs (Capítulo 2.4 de las Reglas de Comercio Exterior de la Secretaría de Economía y su Anexo 2.4.1), enumera las fracciones arancelarias de las mercancías que están sujetas a comprobar ante la autoridad aduanera en cumplimiento con alguna NOM.
- El mismo Acuerdo de NOMs establece una serie de excepciones.
Las cifras de importaciones del producto en cuestión eran escandalosas, pero no sólo eso, del análisis que se realizó sobre la forma en que había operado la regulación en los años previos a ese momento, era obvio que el deporte nacional era evadir la regulación a través de un par de excepciones que se referían a la posibilidad de no demostrar ante la autoridad aduanera el cumplimiento con la NOM correspondiente cuando se destinaran al uso propio o a la prestación de un servicio con ellas. El resultado del análisis arrojó que aproximadamente el 60% de las importaciones de mercancías cuyas fracciones arancelarias estaban listadas en el Acuerdo declaraban una excepción para NO tener que demostrar el cumplimiento ante las autoridades aduaneras.
Al indagar sobre las razones de este nivel tan alto de no demostración de cumplimiento -que no necesariamente incumplimiento-, encontramos que en buena medida se originaba esta práctica en recomendaciones de gestores para ahorrar dinero o tiempo; en el caso que he narrado, éste originó la revisión y era una clara evasión de la regulación, ya que el producto no cumplía con la NOM correspondiente.
Ese ejercicio puso a prueba muchas concepciones erróneas del alcance de la regulación que dieron pie a la generación de diversos criterios y aclaraciones de trascendencia que nos han permitido consolidar y orientar el Sistema de Infraestructura de la Calidad mexicano, así como poner en práctica actividades que hoy parecen haber tomado cotidianeidad en la vida diaria:
- Revisar el alcance de las NOMs (y sus excepciones). Buena parte de las empresas no tenían claridad de si la NOM aplicaba a sus productos. Esta actividad también aplica a la autoridad, que en ocasiones tenía la opción de ciertos alcances pero en la revisión resultaba que no era tal. Esto incluye partes y componentes del producto que no necesariamente están incluidos, sea por la descripción del alcance o por la incapacidad de ser probado su desempeño de manera aislada.
- Definir con claridad el alcance de una NOM y del Acuerdo de NOMs (Anexo 2.4.1). El contenido, alcance y excepciones de una NOM es definido por su Comité Consultivo, en el que están representantes de diversas organizaciones de todo tipo y es la colectividad por consenso la que lo determina. La modificación de una NOM debe seguir la misma vía que para su elaboración.
El Acuerdo es simplemente la identificación de las fracciones arancelarias de las mercancías que ante la aduana deben demostrar el cumplimiento en el punto de entrada al país. Y justo aquí surgen varias enseñanzas relevantes:
a) El Acuerdo NO tiene el alcance de modificar o exceptuar del cumplimiento de una NOM. El Acuerdo es firmado por la persona titular de la Secretaría de Economía y, como se ha comentado, tiene por objetivo identificar aquello que la autoridad aduanera válidamente puede revisar en su cumplimiento, pero de ninguna manera exceptúa a una mercancía del cumplimiento con la NOM. Es decir, la mercancía debe cumplir con la NOM siempre que esté dentro de su alcance; ahora bien, si la fracción arancelaria de la mercancía está en el Acuerdo, entonces también debe demostrar ante la aduana ese cumplimiento.
Si la fracción arancelaria no está listada en el Acuerdo o la operación de que se trate se encuentra entre las excepciones de éste, entonces simplemente la autoridad aduanera NO puede exigirle que demuestre el cumplimiento al importador; pero en todo caso, el producto debe obtener el documento que demuestre el cumplimiento con la NOM correspondiente.
b) La única forma de estar exceptuado del cumplimiento con una NOM, es que la propia norma lo excluya del alcance de la misma o establezca claramente las excepciones que algunas suelen incluir.
Una NOM se construye con la dedicación y trabajo de muchas personas que legítimamente representan a diversos sectores y es ese cuerpo colegiado el que produce la NOM por consenso y sólo éste, llamado Comité Consultivo, tiene la capacidad de modificarla.
En este punto hay quien considera que el Acuerdo -que es firmado por la persona titular de la Secretaría de Economía-, por jerarquía, tiene la capacidad de modificar la NOM, pero no es así, ni siquiera en el caso de las NOMs de la Secretaría de Economía.
Las NOMs son producto del cuerpo colegiado (Comité Consultivo), no por la Dirección General de Normas y en este caso el titular de la dependencia NO es el superior jerárquico del Comité. Este punto es más claro si nos referimos a NOMs de alguna dependencia diferente a la Secretaría de Economía, en que específicamente no hay una relación de subordinación/supraordinación.
Como comenté al inicio de esta entrega, se suele considerar los aspectos normativos y en particular la eliminación de las excepciones mencionadas como el aspecto más crítico de este ejercicio, sin embargo, considero que el cambio realmente trascendente fue la implementación, que explicaremos en nuestra siguiente entrega.
